记　者：王主任，正如大家所知道的，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就，但是面临的形势依然严峻。在新的形势下，如何看待我国的扶贫工作呢？

　　王国良：是的，我国扶贫开发取得了举世瞩目的成就。世界银行行长保罗·沃尔福威茨在2005年访华时说：“自1980年以来，中国的脱贫人口在发展中国家脱贫人口中占75%，这是一个惊人的事实，中国的减贫成就举世瞩目。”但是，不容忽视的是，我国扶贫面临的形势依然严峻，任务依然繁重。主要体现在需要扶持的贫困群体数量依然庞大（目前尚有2365万未解决温饱人口和4067万低收入贫困人口），消除贫困的难度加大，贫困群体的弱势地位突出，贫困地区的粮食安全问题还没有得到根本解决等方面。

　　与此同时，我国的发展进入了人均GDP1000—3000美元的转型关键时期。国际发展经验表明，处于这一时期的国家，产业结构快速转型、社会利益格局剧烈变化、政治体制不断出现新的挑战，既充满机遇、又面临各种风险，社会矛盾的最主要根源就在于贫富差距过大。美国经济学家舒尔茨的《穷人的经济学》指出：“一个社会的消费者中穷人太多、富人太富，迟早要出问题。”这既为我国的发展提供了警示，也对扶贫工作提出了新的挑战。

　　更为重要的是，“十五”末期，我国相继提出了一系列重大发展方针，特别是党的十六届六中全会把构建和谐社会作为贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务。这些新的发展理念和目标任务，为我国下一阶段的扶贫进一步明确了方向。

　　记　者：面对新的背景、新的环境和新的要求，需要对扶贫的一系列重大问题进行反思与总结，这对于做好下一阶段的扶贫工作具有重要的理论和现实意义。请您谈谈应该从哪些方面来反思与总结？

　　王国良：这可以从扶贫的战略定位与任务、标准与对象、基本方针、方式与方法等几个方面来谈。

　　记　者：现阶段扶贫的战略定位与主要任务指什么？

　　王国良：扶贫的战略定位是指扶贫工作在构建和谐社会进程中应该发挥的作用、意义以及承担的历史使命。其具体表现就是扶贫的主要任务。

　　改革开放20多年来，我国扶贫的战略定位充分体现了阶段性特征。从上世纪80年代中期至本世纪初，中央、国务院共印发了5个关于扶贫的专门文件。在这些文件中，明确了不同发展阶段扶贫所应扮演的“角色”。尽管表述有所不同，但主要目标都是尽快解决温饱问题，改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果。2001年国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，在此基础上提出扶贫要“提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件”。总的看，扶贫的作用就是：解决温饱，改善条件，提高素质。

　　进入新阶段后，党中央提出了全面建设小康社会；以人为本、全面协调可持续的科学发展观；建设社会主义新农村；构建和谐社会等一系列新的发展理念、战略目标和任务，对扶贫提出了的更高、更新的要求，据此，扶贫的战略定位需要进行重新认识与调整。

　　在新的形势下，扶贫的战略定位至少需要考虑以下三个方面的因素：

　　一是扶贫不仅是减少发展差距的“推动机”，还要成为社会和谐的“稳定器”。和谐社会是一个系统的概念，是指人与人、人与社会、人与自然的和谐。国际发展经验表明，贫困现象的存在是贫富差距的基础，贫富差距的扩大正是社会动荡、“富人不安心、穷人没希望、中产阶级不努力”紧张人际关系的形成以及人与自然关系失衡的根源。拉美的教训是，在社会总体财富增长过程中，如果忽视了底层民众的利益，就会导致一个人口众多的社会群体享受不到经济发展所带来的好处。一旦这个群体被排除在发展之外，那么整个社会就会发生危机，经济也无法持续、稳定地发展。因此，在新的历史阶段，扶贫不仅要解决贫困人口的温饱和发展问题，而且要成为缩小发展差距的重要推动力量，在构建和谐社会进程中发挥”稳定器”的作用。

　　二是扶贫不仅是新农村建设的重要组成部分，而且是贫困地区建设新农村的前提和基础。新农村建设20字的目标和任务是一个有机的整体，概括了新农村的基本内涵和要求，关键在一个“新”字，即产业发展要形成新格局，农民生活要实现新提高，乡风民俗要倡导新风尚，乡村面貌要呈现新变化，农村治理要健全新机制。这与扶贫的奋斗方向是一致的。但是，贫困地区是新农村建设的难点，没有建设好贫困地区的新农村，就很难全面实现全国新农村建设的目标。因此，从这个意义上说，通过扶贫开发推进贫困地区的新农村建设，是全国建设新农村的前提与基础。

　　三是扶贫不仅要体现以人为本的科学发展观，还要不断满足经济社会发展后贫困群体日益增长的需求。体现科学发展观的扶贫工作，必然具有全面、协调、可持续的特征。全面，就是扶贫在内容上的统筹性，不仅要帮助贫困地区、贫困人口发展经济、保护生态，还要注重政治、社会、文化方面的发展；协调，就是扶贫在空间上的统筹性，不仅要解决农村的、欠发达地区（如革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区等）的贫困问题，还要解决城市的、发达地区的贫困问题，还要加强国际扶贫交流；可持续，就是扶贫在时间上的统筹性，不仅要考虑当前发展需要，还要考虑未来发展需要，不以牺牲后代人的利益为代价满足当代人的需要。扶贫体现以人为本，就是要以贫困群体为本，把提高贫困人口的综合素质摆在更加突出的位置，最基本的内涵就是以扶贫对象为主体，围绕他们的需求开展扶贫活动，充分调动他们参与的积极性、主动性和创造性；变人口压力为劳动力资源优势。

　　综上所述，扶贫的战略定位可以概括为：缩小发展差距，促进社会和谐。这一定位是我国20多年来各个发展阶段扶贫战略定位的演进和发展，具有更丰富的内涵，更加体现了时代发展的特征和要求。这里的“发展差距”，既包括收入、生产生活条件与环境的差距，也包括观念、素质、能力、知识、机会、权利等方面的差距。这里的“社会和谐”还包括了世界和谐，通过促进国际减贫事业树立我国发展中大国的形象。

　　根据以上战略定位，在构建和谐社会的进程中，扶贫工作的主要任务可以确定为：逐步建立和完善城乡社会安全网，解决绝对贫困人口的温饱问题，增强贫困人口和贫困地区参与竞争、自我发展的能力，创造有利于贫困人口和贫困地区的发展环境，使贫困人口和贫困地区逐步融入社会进步的主流，平等享受经济社会的发展成果。
 　　记　者：在战略定位确定之后，扶贫的另一个基本问题就是扶贫对象问题。如何确定呢？

　　王国良：扶贫对象的确定需要解决两个问题：一是采用适当的标准或方法；二是将属于贫困的群体包括进来。

　　贫困标准确定的客观性需要体现两个要素：人的基本需求（基本的生存需求和发展需求）；国家的经济实力。因此，标准偏高，贫困人口比例过大，不利于有限的社会资源集中使用，也会对全社会反贫困的信心形成打击。标准偏低，难以有效地或最大限度地覆盖需要帮助的贫困人口，反贫困将缺少相应的普遍意义。

　　一般来讲，国际上确定贫困线的方法主要有四种：恩格尔系数法，数学模型法，基本需求法和比例法，但每一种方法都有其优势和不足。通行的做法是以社会平均收入的1/2为界。世界银行根据33个发展中国家贫困状况的研究结果，提出了人均每天1美元的贫困标准（1985年购买力平价不变价格），这一标准目前已成为国际贫困标准。

　　在我国，贫困标准是一个十分敏感的问题。进入新阶段后，国家统计局根据农村住户调查最新资料曾对贫困标准进行了研究和计算，提出以625元/年为未解决温饱的贫困标准，865元为低收入贫困标准。这两个标准到2005年分别为683元和944元。但目前作为我国政府的贫困标准仍然是683元，也就是未解决温饱的贫困标准。尽管这一标准是在经济发展较低水平阶段制定的，具有其历史合理性，但是其局限性越来越突出。首先，683元与世界银行人均1美元/日的国际标准相差较大。而且该贫困标准中食物需求比重即恩格尔系数占到80%左右，远高于60%的国际标准。由于标准较低，贫困人口的生存能力较弱，已经解决温饱的很容易返贫。其次，较低的贫困标准虽然使相应的贫困人口数量较少，但不利于全面、客观地反映我国贫困的真实情况。相反，随着贫困人口的不断减少，很容易产生误导，以为扶贫工作可以结束了，而实际上，任何一个国家相对贫困人口是永远存在的。最后，尽管采用944元的低收入贫困标准作为贫困线比较符合实际而且内含发展取向，并与每天1美元的国际贫困标准非常接近，但也存在贫困人口日趋减少，扶贫工作逐步弱化的问题，无法适应“减少发展差距，促进社会和谐”的定位要求。

　　因此，比照国际一些国家的做法，我国未来扶贫对象的确定可以考虑采用比例法，即把10%左右的最低收入人口作为扶贫对象。其优点是：第一，经过测算，这部分人口总数在1亿上下，与现在扶持数量相差不多；第二，和现行的国际贫困标准自然接轨，符合国际惯例；第三，避开了贫困标准高与低引发的贫困人口多少的顾虑和争论，容易得到决策层的同意和社会的认可；第四，更为重要的是，由此确定了我国相对稳定的扶持群体，明确了扶贫的历史地位、目标任务、扶持对象、重要作用。当然，10%是全国的统算，东部地区由于经济发展水平较高，由此确定的贫困标准也一定比西部的高。至于城乡如何按统一的比例、不同的标准进行统筹，还需要进一步研究。

　　我国目前扶贫的对象是农村未解决温饱的贫困人口和低收入贫困人口。20世纪80年代我国贫困主要是农村贫困，集中表现在两个方面：一是大量的绝对贫困人口，分布广泛；二是多片的贫困地区，遍布全国。其中大的贫困地区为18片，贫困县592个。进入21世纪，我国贫困问题呈现多元化特征：未解决温饱的人口返贫率高；区域间与区域内的发展差距扩大；城市贫困问题日显突出。显然，我国未来扶贫对象的确定需要充分体现新的特征与要求。

　　此外,扶贫对象的确定还需要考虑以下方面，如贫困目标瞄准机制（如现行机制需要增强多元性、动态性），贫困的流动性与城市问题（如农村贫困“流入”城市并与城市贫困交织在一起）、区域发展差距（主要是贫困片区、贫困县与东部地区及其他发展较快地区之间和县内不同乡、村的发展差距），等等。

　　综上所述，我国未来扶贫的对象需要包括以下方面：（1）10%左右最低收入的农村人口。根据国家扶贫部门的逐户建档立卡统计，这部分人口为10699万人；（2）城市贫困人口。我国目前还没有统一城市贫困标准，也还没有一个官方的规模数据。综合不同渠道的统计和研究者的分析，3000万左右的规模比较接近实际。加上近1.2亿从农村流动到城市的农民工贫困发生率为15%，贫困人口约为2000万。因此，我国城市贫困人口规模大约在5000万左右。（3）综合发展水平仅相当于全国平均水平1/3的片区、县。将这些区域作为扶贫对象，集中力量，强度支持，可以缩小它们与其他地区的发展差距，并可整体上解决区域内贫困人口的贫困问题。

　　记　者：扶贫的基本方针有变化吗？

　　王国良：开发式扶贫是对过去传统救济式扶贫的改革与调整，经过多年实践，已经成为我国政府农村扶贫政策的核心和基础。2001年我国政府发布的《中国农村扶贫开发白皮书》指出，开发式扶贫的方针，就是以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。20多年扶贫取得的巨大成就，充分证明了这一方针的正确性。总结国内外减贫的实践和经验，现阶段乃至一个更长的时期，我国扶贫仍然需要继续坚持以开发式扶贫为主的方针。这主要是因为它符合我国农村目前绝对贫困人口中93%是有劳动能力的状况，也符合我国目前经济发展水平和财政承受能力，更符合以人为本科学发展观和构建和谐社会的内在要求。

　　但是，传统的开发式扶贫也存在一定的局限性，比如，未能覆盖全部贫困人口；在实际工作中，相对注重生产性活动和自然资源的开发，对贫困群体的人力资源开发及能力培养关注不够；等等。因此，在新的形势下，开发式扶贫的内容需要拓展和完善。

　　一是注重人力资源开发，增加人力资本投资，提高贫困人口个体和社区组织的能力。二是逐步建立和完善社会安全网。对于大多数贫困地区来说，开发式扶贫是最有效，也是唯一可行的途径。但那些处于极端贫困状态的穷人，或没有劳动能力而又无人赡养的老人、儿童、残疾人等，并不能从开发式扶贫中直接受益。由政府直接向穷人发放救济食品或衣物，是解决这部分人温饱问题的有效途径。因此，对于全部或部分失去劳动能力的人口，应当主要依靠社会安全网的建立与完善来进行减贫。三是对于部分特殊条件下生存的贫困人口需要采取专门的解决办法。如移民搬迁。

　　开发式扶贫为主的方针并不排斥社会低保和救助制度，相反，社会低保和救助制度的建立是对我国扶贫事业发展的重要补充与完善。实行开发式扶贫为主，配合救济救助、社会保障等综合措施，是我国扶贫理论与实践的发展和丰富。至于在具体工作中如何有机结合，还需要进一步试验和探索。

　　记　者：在20多年的扶贫实践中，形成了一系列有效的扶贫方式方法，当前，针对新形势、新问题，扶贫的方式与方法也应有所创新，您认为需要从哪些方面着手？

　　王国良：进入21世纪以后，我国扶贫集中采取了整村推进扶贫、产业化扶贫和劳动力培训转移三种方式。

　　现行的这三种扶贫方式取得了明显成效，对于我国新阶段扶贫开发成效的取得做出了贡献。但是，实践也证明了现行一些扶贫方式表现出的一些局限性，例如推进模式比较单一，难以满足不同贫困片区、不同贫困类型的不同需求；投入力度仍无法达到“临界最小努力”的要求，降低了扶贫效果，甚至形成资源的重复投入（如道路建设）；贫困村与贫困片之间缺乏内在联系，使得若干单个贫困村的发展成果也很难保持。

　　解决这些问题，需要在总结、反思、借鉴的基础上改革创新扶贫的方式方法。近年来，一些地区已经总结创造出成功的经验。

　　第一，以贫困片区为单位，组织实施国家大型综合扶贫项目，整体规划，分区研究，分类分步骤开发。在全国扶贫整体规划的框架下，需要进行分区研究，分析不同地区的贫困成因和治理机制，以贫困片区为项目区域，以贫困村为基本单元，分别制定项目、资金、技术、市场与人力开发实施规划，一次规划，分年投入，分期分批推进。在整村推进扶贫的基础上，从产业、基础设施、社会服务、生态环境、能力提高等方面采取综合或专项项目干预策略，促进项目区（贫困村）贫困程度的根本缓解，全部或部分达到新农村建设要求。这种做法是对整村推进扶贫方式的补充与提升，有利于逐步改变甚至冲破贫困地区永远落后的局面，总结探索部分贫困地区后来居上、跨越发展的路子。

　　第二，以“大会战”的方式集中解决特殊区域的贫困问题。特殊区域是指：贫困村和贫困人口比例大，自然条件较差，各方面都较落后，若干国家扶贫工作重点县相对集中连片的区域。对于这一类特殊区域，仅靠常规的扶贫手段难以从根本上解决问题，需要采取集中力量、重点突破的超常规手段，在一个时期内集中人力、物力、财力解决突出的区域贫困问题，使特困地区的发展基础和能力得到全面提升。实践证明，“大会战”方式一方面可以有效解决制约区域经济社会发展的突出问题，为贫困村的发展创造支撑性的环境，为其缩小地区间发展差距、加快发展奠定基础；另一方面为将各类项目和资金整合用于特定目标的扶贫建立了平台和载体，人力、物力、财力的集中投入，必然明显加快会战区域内贫困村和整个区域的扶贫进程。

　　第三，逐步扩大政府与非政府组织在扶贫领域的合作试点。国际反贫困的经验和我国开展的一些试点实践表明，非政府组织成为由政府资助的扶贫项目操作者，扶贫部门根据非政府组织的业绩和信誉，把资源交给最有效率的竞争者，并依据公开和透明的原则加以监管，可以进一步提高扶贫工作的针对性和有效性。

　　记　者：谢谢您接受我们的采访。