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新《环境保护法》向污染企业挥出重拳
作者:佚名    文章来源:中国经济时报    点击数:    更新时间:2014-5-14    

  主持人

  吕红星

  中国经济时报:4月24日,修订后的《环境保护法》经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过,国家主席习近平签署第9号主席令,予以公布。据了解,这是《环境保护法》实施25年来进行的首次重大修改。此次修订的《环境保护法》有针对性地解决了多年来制约我国环境保护的一些突出问题,被称为“史上最严”。为什么此时修订《环境保护法》?“最严”在哪些方面?

  宋国君:我认为此时对《环境保护法》进行修订可以从国际、国内两个方面去考虑。

  从国际上讲,修订前的《环境保护法》是在1989年实施的,至今已有25年。当时还是计划经济,还没有加入WTO。现在已经是2014年,离2016年已不远,2016年,我们根据规定就成为完全市场经济国家,修订《环境保护法》的众多不合时宜之处已是必然要求,亦是与国际接轨。

  从国内来讲,当前我国的环境污染已经到了非常严重的地步。党的十八届三中全会指出,必须建立系统完整的生态文明制度体系。这种制度体系包括法律、法规、政策、公共管治、市场和国际管理的制度体系等。修订《环境保护法》是落实十八届三中全会的重要举措。

  修订后的《环境保护法》用词准确、专业,许多方面都有创新。许多法学专家都把它作为环境领域的基础性法律。说它“史上最严”,主要体现在以下方面:

  一是环境评估方面的加强。新法增加规定“未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设”。并规定相应的法律责任:“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负责审批建设项目环境影响评价文件的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状”。这样就把环境评估提高到了一个新的高度。

  二是新《环境保护法》增加了对政府责任人的追责,政府责任人或将“引咎辞职”。新《环境保护法》明确了未能依法履行环境保护监督管理职责将面临行政处分,而如果导致重大环境违法事件等严重后果,地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人将“引咎辞职”。这将给监管者极大地震慑,要求其尽职尽责。

  三是按日计罚、罚款不封顶。这就极大地缓解了当前违法成本低,守法成本高的问题。

  四是保护举报人。新法规定,接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密保护举报人的合法权益。这将调动民众参与的积极性。

  五是确定了环境公益诉讼。新法规定,符合“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”,具备起诉主体资格。从而为公民和社会团体参与环境保护提供了法律渠道。

  可以说新的《环境保护法》是我国生态文明保护的“制度笼子”。

  石伟:“史上最严”可分为三个层面:

  一是观念最严。新《环境保护法》在对传统的环境保护与经济社会发展相协调的基础之上,明确了“保护优先”原则,体现了我国重视发展质量的决心和意志。经济建设依然是我们的中心工作,各级政府如何平衡经济社会发展和环境保护之间的关系,成为考验领导干部的一个重大问题。如果仅仅着眼当前发展速度,片面追求经济发展“数字”,急于求成,通过盲目举债搞“政绩工程”,以破坏生态为代价换取经济增长,将会对未来的发展带来极大的危险和隐患,是一种畸形发展观。新《环境保护法》首先在观念上对其进行了纠正,体现了观念最严。

  二是监管最严。新《环境保护法》在监管环节出台了一系列严厉措施。比如,新《环境保护法》规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。生态红线的提出,在具有代表性的各种类型的自然生态系统区域,珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域,重要的水源涵养区域等特殊区域发展上划定了发展界限,体现了国家的发展意图。再比如,新《环境保护法》中授权县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,对违法排放污染物造成或者可能造成严重污染的,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备,这种规定将使得环保部门的监管职能更加突出、监管权力更加实在。

  三是责任最严。新《环境保护法》在违法行为的法律责任上也十分严格。比如,规定了行政拘留措施,将对违法行为产生极大的震慑作用。行政拘留措施的适用,主要在(一)建设项目未依法进行环境影响评价,被责令停止建设,拒不执行的;(二)违反法律规定,未取得排污许可证排放污染物,被责令停止排污,拒不执行的;(三)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;(四)生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药,被责令改正,拒不改正的等四个方面。再比如,企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。按日连续处罚,在经济效益角度对违法行为的引导有着重要作用。此外,还有发生重大环境违法事件的地方政府分管领导及环境监管机关的主要负责人,设立了引咎辞职制度等。

  中国经济时报:新《环境保护法》对公益诉讼制度进行规定,有着何种重要意义?

  石伟:环境保护涉及到广大人民群众的切身利益,为了解决地方政府的不作为问题,也为了解决违法企业的追诉问题,新《环境保护法》借鉴了其他先进经验,规定了环境保护公益诉讼制度。与之前相比,新《环境保护法》放宽了环境公益诉讼主体的资格条件,其规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、且专门从事环境保护公益活动连续五年以上无违法记录的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。同时规定,提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。这种公益诉讼制度的建立,有利于发挥社会监督的作用,进一步推进环境保护全面开展。

  中国经济时报:“生态保护红线”首次写入国家法律的意义何在?

  石伟:新《环境保护法》中,首次将“生态保护红线”写入法律。这是继“耕地保护红线”之后的又一次国家层面的“红线”表达。所谓红线,是改革发展过程中设定的“不可逾越的界限”。从语气上来看,红线的规定无疑比一般的规则设定要更强、地位更优。新《环境保护法》规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。表达了中央对生态保护红线的迫切关注,这也是新《环境保护法》称为“史上最严”的证据之一。

  中国经济时报:此次《环境保护法》修订,出现了十八届三中全会《决定》中的一些改革举措,如主体功能区、生态保护红线等,如何评价这一现象?

  石伟:《决定》作为执政党的一个重大改革规划,如何科学合理地转化为国家法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等国家制度,由国家强制力保障实施,是改革创举落实的重要环节,也是现代国家治理的重要论题。这次《环境保护法》修订,写入主体功能区、生态保护红线等内容,体现了执政党决议有序合理转化为国家法律的过程,是建设法治中国的重要环节,也是我们党依法执政的重要体现。

  中国经济时报:近日兰州暴发的水污染事故震动全国,新《环境保护法》如何应对兰州水污染类似事件?

  张亮:首先,根据新《环境保护法》的规定“在发生或者可能发生突发环境事件时,企业事业单位应当立即采取措施处理,及时通报可能受到危害的单位和居民,并向环境保护主管部门和有关部门报告。”所以在发生水污染类似事件时,应立即果断采取措施,如切断受污染水的继续输送,防止危害的进一步蔓延,同时尽快查找水污染的真实原因,并提供准确及时的应对措施,然后,按照新《环境保护法》的规定及时向可能受到危害的居民等群体通报准确信息。

  另外,要明晰事件的责任单位。根据新《环境保护法》的规定“排放污染物的企业事业单位,应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任。”

  最后,应依法追究相关责任单位的法律责任。较之原有的法律,新《环境保护法》一个严格之处就在于,追究相关法律责任方面有了更为严格的处罚规定,在污染事件责任确认完毕后,还应按照新《环境保护法》的规定,追究相关责任单位或个人的法律责任。

  宋国君:兰州水污染事件暴露了我国长期以来一个普遍忽视的问题,那就是企业排污许可证问题。排污许可证制度,是指凡是需要向环境排放各种污染物的单位或个人,都必须事先向环境保护部门办理申领排污许可证手续经环境保护部门批准后获得排污许可证后方能向环境排放污染物的制度。作为企业,不可能不污染,只要不超标就可以,超过一些给予一定处罚即可。排污许可证制度将污染源所应遵循的所有要求明确化、细致化,具体到每个排污单位,规定了排污申报、执行的排放标准、排放监测方案、达标的判别标准、排污口设置管理、环保设施监管和限期治理以及违法处罚等内容。排污许可证对企业的要求是要有相关预案。美国有关水的排污许可证有上百页,具体规定了出现什么情况如何处理,例如污染源评估、生产实施评估等,这些预案在排污许可证里都存在。

  我个人认为,水污染事件不仅仅只是一个企业的事,政府应该帮助企业。政府应该请咨询公司为企业服务,应该培训企业去管理各种风险,只有政府去提供服务,才会减少事故。

  中国经济时报:修订后的《环境保护法》规定,国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,推广清洁能源的生产和使用。当前我国各种能源结构总体上处于一种什么状态?能源结构调整面临哪些瓶颈?

  张亮:长期以来,煤炭、石油等化石能源在我国能源消费中占据了较高的比重,清洁能源占比较低。2012年,能源结构里面,煤炭占了66.6%,石油占18.8%,而天然气却只占5.2%,水电、风电、核能等新能源加起来才只占9.4%。这种以煤炭为主的能源消费结构给我国节能减排造成了极大的压力。优化能源结构,推广清洁能源的生产和利用,是应对环境污染的根本性举措之一。

  当前仍然存在着一些问题,制约着清洁能源的推广利用,其中最为突出的是资金瓶颈。作为资金密集型产业,清洁能源产业在发展过程中尤其是发展初期需要获得大量资金支持,由于清洁能源发展时间短以及“高投入、高风险”等特点,传统的融资方式支持清洁能源的动力不足,使得行业发展面临着巨大的融资缺口。

  二是利用成本问题。相对于传统的化石能源而言,目前利用清洁能源的成本仍然偏高,这成为影响清洁能源推广利用的一个重要制约因素。

  三是技术瓶颈。我国在清洁能源生产的个别环节、个别领域已经拥有了世界先进的技术,但总体来看,我国的技术水平仍有待提高,并没有掌握相关领域的核心技术。

  四是消费者的认识水平有待提高。目前清洁能源并没有得到国内广大人民群众的清晰认识,清洁能源的利用缺乏群众基础,当前我国很多清洁能源设施出口占据较大份额,国内市场消费不足,与此不无关系。

  从发达国家的经验来看,未来推广清洁能源的生产和使用,制定相应的激励扶持政策是重中之重。

  中国经济时报:环保部部长周生贤曾公开表示,当前我国环保管理体制尚不完善,仍存在一些制约环保事业发展的体制问题,环保监管力量薄弱的状况尚未扭转,基层环保部门普遍存在“小马拉大车”的现象。“小马拉大车”主要表现在哪些方面?

  宋国君:我认为“小马拉大车”现象主要体现在两个方面:

  一是县一级政府无力承担治理污染所需的资金和缺少专业人才。

  当前我国各级县政府都设有环保局,这种现象值得我们反思。县级政府设环保局,其财力够吗?其人员素质如何?能够招来高素质的专业人才吗?这些都是县级政府环保部门面临的瓶颈。

  在美国,环保机构一般都在州,联邦政府也有。州以下的各级政府一般是没有环保部门的。原因主要是环境污染的跨行政区外部性,还有就是财力、人力都不够。

  所以,我认为,污染治理需要专业化的队伍,县级政府没有足够的财力和专业化的队伍去应对环境污染。

  二是强化环保部省级环保部门的职责,市县环保部门按照流域和区域单独设置,直接对省级环保部门负责。

  我们当前的体制是环保部门要向所在地政府负责,比如说市环保局局长要向市长负责,在这种情况下,一旦出现环境严重污染事件,环保局能不能真正、如实向公众反映事件则是一个大问题。所以应该是市级环保部门直接对省环保部门负责。

  中国经济时报:国外《环境保护法》有哪些方面值得我国借鉴?

  宋国君:国外尤其是发达国家,已经完成工业革命,许多经验和做法值得我国借鉴。

  以美国为例,美国是严格实施污染者付费原则的,且政府是不为其提供任何补贴的。举个例子,在美国如果有人举报一家企业,则政府会去检查,但这个检查是额外进行的,并不是例行检查,所以一切费用都应该是企业出,而不应由纳税人出钱。而我国多数情况是向企业征收排污费,然后再返还给企业用于治理污染。我国法律对企业自己掏钱用于检查这方面则强调很少,污染者付费原则没有得到很好的体现。

  第二是监测点的选择。美国建立了很好的监测制度。在美国,监测点的设立是有严格标准的,并不是大面积随机设立的。监测点总是设立在污染物最有可能超标的位置,而不是到处设立监测点。这样既节约了成本,又能得到污染最严重点位的数据。这一点值得我国很好的借鉴。

  第三是专业化的队伍。美国的环保管理人员专业化很强,基本上是按照所学专业,经过培训管理专门的事项。管理对象的专业化能够提高管理效率。而反观我国,一个环保工作者往往是既管水也管气,这样不但管理效率低,而且也很容易出现各种问题。

  第四是分类详尽。在美国,主管环境的部门综合司很少,主要是大气司和水司,专业性很强。反观我国,几乎各个环保机构都是综合司。这样的机构设置一方面效率低,另一方面则是成本高昂。

  第五是信息不仅要公开,而且重在落实。前两年厦门PX事件闹得沸沸扬扬,最后以PX项目暂停,后迁址漳州了事。而在美国几乎不会发生这样的事情。原因是美国政府要求企业事先做好各方面的工作。作为企业谁也不敢肯定不会发生事故,企业要做的一是加强管理、做好各种预案,二是及时告诉周边社区民众企业的排放情况以及管理状况。像PX这样的工程,不是举办一个环境评估就能够解决的。关键是公开相关信息,要让民众相信,光说没有问题是不行的,关键是要公开,要提供安全管理的证据和报告。

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